PPP模式有何風(fēng)險？如何防范！

發(fā)布日期：2015-11-30來源：本站編輯：李香玉

[摘要]

　　來源：中財金融校友網(wǎng)

　　1PPP項目銀行貸款特點(diǎn)

　　1、PPP項目一般融資組織結(jié)構(gòu)

　　為PPP項目提供貸款的金融機(jī)構(gòu)，包括國際銀團(tuán)、商業(yè)銀行、出口信貸機(jī)構(gòu)、投資信托機(jī)構(gòu)和多邊國際金融機(jī)構(gòu)，其中商業(yè)銀行目前仍是最基本的債務(wù)資金提供方。另外，由于PPP項目資金規(guī)模龐大，一般需要幾家甚至幾十家銀行組成的國際銀團(tuán)對項目提供貸款，稱為辛迪加銀團(tuán)貸款(Syndicate)。

　　PPP項目銀行貸款主要涉及如下內(nèi)容：政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個直接協(xié)議，該協(xié)議不是對項目進(jìn)行擔(dān)保，而是政府向借貸機(jī)構(gòu)作出承諾，將按照政府與項目公司簽訂的合同支付有關(guān)費(fèi)用。這個協(xié)議使項目公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。相應(yīng)的，私營企業(yè)也承擔(dān)一定的貸款擔(dān)保責(zé)任。在經(jīng)營期限內(nèi)，項目管理公司以向享受公共產(chǎn)品服務(wù)的使用者收費(fèi)的方式回收資金，償付貸款本息。

　　圖1 模式的一般融資組織結(jié)構(gòu)

　　資料來源：銀通智略

　　2、PPP項目銀行貸款特點(diǎn)

　　①PPP項目建設(shè)期長，且投資回收期長，對銀行資金占用時間長，資產(chǎn)流動性差。基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資回收期一般為10年以上，有的達(dá)30年甚至更長。

　?、谏鐣б嫱笥诮?jīng)濟(jì)效益，且回報率較低。有些項目自身收益并不十分理想，甚至無回報或項目本身沒有還款能力，還本付息資金需協(xié)調(diào)解決。如污水處理項目等。

　　③風(fēng)險因素多，預(yù)測難度大。在項目建設(shè)經(jīng)營期較長的情況下，來自項目投資者信用、項目市場環(huán)境等方面的風(fēng)險因素增加，而同時準(zhǔn)確預(yù)測市場前景難度加大，對銀行的風(fēng)險管理部門有一定的考驗。

　?、芡ǔＪ苷畵?dān)保，但政策性影響大。PPP項目大多得到各級政府的支持，并享有優(yōu)惠政策。在項目還款和擔(dān)保等問題上政府與銀行間往往比較容易達(dá)成共識，一般較為穩(wěn)定，這在一定程度上保證了銀行的貸款質(zhì)量。但同時該類貸款受政府政策影響大，該類風(fēng)險較為突出。

　　2商業(yè)銀行對PPP項目全壽命周期的風(fēng)險識別

　　1、PPP項目壽命周期的界定

　　PPP項目的全壽命周期以時間為自變量，可以是離散的，即可以劃分為不同的幾個階段，也可以是連續(xù)的，即從理論上講，其風(fēng)險管理的各要素均是時間的函數(shù)。這種思想體現(xiàn)了商業(yè)銀行在PPP項目風(fēng)險管理中的動態(tài)性和持續(xù)性。PPP融資項目的全生命周期可分為準(zhǔn)備階段、招標(biāo)階段、融資階段、建設(shè)階段、運(yùn)營維護(hù)階段和項目移交共六個階段。

　　圖2 融資項目全生命周期圖

　　資料來源：銀通智略

　　2、PPP項目各階段主要風(fēng)險類型

　　基于以上分析，PPP項目風(fēng)險來源主要有項目公司及項目本身兩個方面。項目公司是政府與私營企業(yè)通過特許協(xié)議所成立的，對項目公司的評估就是對政府和私營企業(yè)的評估，因此，銀行在PPP項目各個階段都要從政府部門、私營企業(yè)及項目本身這三個角度去識別風(fēng)險因素，以弄清風(fēng)險來源，有針對性進(jìn)行風(fēng)險管理。另外，PPP項目的復(fù)雜性要求銀行內(nèi)部管理人員素質(zhì)、管理方法都要適應(yīng)PPP項目的要求，因此，在項目各個階段的風(fēng)險管理中都需要考慮銀行內(nèi)部風(fēng)險。下面分階段對主要風(fēng)險因素進(jìn)行識別，并將其歸類到銀行更為熟悉的八大風(fēng)險中，以便于銀行對其進(jìn)行專業(yè)性的管理。

　?、贉?zhǔn)備階段和招標(biāo)階段

　　由于PPP項目資金需求量大，項目準(zhǔn)備階段政府和私營企業(yè)通常會對融資來源有初步的構(gòu)想，對銀行的選擇也較其他項目有所提前，因此，銀行盡早接觸PPP項目的前期工作是可行的。在這期間，銀行主要是對項目及其投資主體，包括政府部門和私營企業(yè)，作出初步的評估，為銀行的貸前風(fēng)險管理打下基礎(chǔ)，更有效地減少日后的風(fēng)險損失。而這期間銀行主要識別的風(fēng)險是來自內(nèi)部的操作風(fēng)險，即銀行管理不完善導(dǎo)致的對貸前風(fēng)險管理重視程度不夠、貸前風(fēng)險管理能力不足所引起的操作風(fēng)險，這類風(fēng)險主要影響銀行對是否放貸作出正確的決策，該風(fēng)險造成的直接損失即成本的增加。

　　②融資階段

　　融資階段是銀行參與PPP項目的重要階段，該階段的目標(biāo)即完成銀行與政府、銀行與項目公司之間的各項協(xié)議。這是銀行對項目及其投資者進(jìn)行全面評估和詳細(xì)分析的過程，也是銀行識別該項貸款各類風(fēng)險并通過協(xié)議進(jìn)行合理規(guī)避的重要過程。銀行在這個階段的風(fēng)險管理的好壞直接表現(xiàn)在所簽訂協(xié)議當(dāng)中，若在此階段風(fēng)險管理出現(xiàn)漏洞，那么對銀行效益的影響將是長期的，所造成的損失也是難以預(yù)料的。

　　從項目角度來看，銀行在融資階段面臨著由于對項目重要指標(biāo)難以預(yù)測和對項目合規(guī)性評價不當(dāng)而導(dǎo)致日后難以收回貸款的風(fēng)險;在項目公司角度，由于特許經(jīng)營公司有著特殊的組織形式，放貸銀行面臨著法人實體不明、擔(dān)保物流于形式、債權(quán)虛置等風(fēng)險;另外，銀行還面臨著私人投資者管理能力、技術(shù)水平、還款能力不足的風(fēng)險。PPP項目建設(shè)營運(yùn)周期長，對各種因素的識別受時間的影響大，如若在融資階段評價失誤，沒能通過協(xié)議規(guī)避風(fēng)險，將對日后埋下風(fēng)險隱患。

　　另外，在融資階段銀行簽訂融資協(xié)議時需要從銀行發(fā)展戰(zhàn)略角度考慮銀行長期的發(fā)展情況，以規(guī)避貸款決策失誤造成的戰(zhàn)略風(fēng)險。此階段對銀行主管經(jīng)理人員素質(zhì)要求較高，管理不當(dāng)將使銀行面臨操作風(fēng)險。最后，對銀行在簽訂貸款協(xié)議中面臨的法律風(fēng)險，尤其對于沒有相關(guān)經(jīng)驗的銀行，需要審慎解決協(xié)議中涉及的各種法律問題。

　　③建設(shè)階段和運(yùn)營維護(hù)階段

　　從建設(shè)到運(yùn)營維護(hù)是PPP項目持續(xù)時間最長的兩個階段，是成本大量投入到貸款逐步收回的階段，是還款風(fēng)險的主要發(fā)生期(陰影部分代表還貸風(fēng)險的主要發(fā)生期)，也是各種風(fēng)險因素識別較難的階段。因此，做好該階段的風(fēng)險管理顯得十分重要。

　　圖3 項目還款風(fēng)險主要發(fā)生期

　　資料來源：銀通智略

　　建設(shè)階段銀行需識別影響成本投入的各種風(fēng)險因素。從項目角度來看，包括項目周期長而導(dǎo)致銀行的流動性風(fēng)險和導(dǎo)致項目成本超支的如利率增加、通貨膨脹等市場風(fēng)險;項目公司角度主要考慮私營企業(yè)技術(shù)、勞資糾紛等引起成本超支、技術(shù)落后引發(fā)工程延期、資金使用不當(dāng)?shù)纫鸬牟荒馨磿r還款的信用風(fēng)險;PPP項目受政策影響大因而銀行需關(guān)注政府政策變動的風(fēng)險;項目公司的公私雙方投資者違反協(xié)議的法律風(fēng)險。

　　在運(yùn)營維護(hù)階段，銀行主要識別影響貸款收回的各種風(fēng)險因素，在項目角度，各種市場因素將直接影響項目的盈利能力，因而銀行需謹(jǐn)慎做好該階段的市場風(fēng)險管理。在項目公司角度，銀行主要面臨私營企業(yè)的經(jīng)營管理能力和政府部門的政策變動等信用風(fēng)險及違約風(fēng)險，以及項目公司的公私雙方投資者違反協(xié)議的法律風(fēng)險。

　　同樣，銀行在這兩個階段面臨著貸后管理不當(dāng)、信息不完善造成管理疏忽等引發(fā)的操作風(fēng)險。

　　④移交階段

　　通常PPP項目在移交之前銀行已經(jīng)收回貸款，但是直到此時銀行仍然不能忽視項目公司投資者某一方違背貸款協(xié)議的風(fēng)險。另一方面，銀行在收回款項后應(yīng)對貸款整體情況作后評估，以為其他的項目提供借鑒，這樣銀行同樣面臨著內(nèi)部忠實度不夠的操作風(fēng)險。

　　表1 項目各階段主要風(fēng)險類型

項目階段	風(fēng)險來源	主要風(fēng)險因素	銀行風(fēng)險類型
準(zhǔn)備階段 招標(biāo)階段	銀行內(nèi)部	忽視貸前管理的風(fēng)險缺乏相關(guān)經(jīng)驗	操作風(fēng)險
融資階段	項目	項目合規(guī)性風(fēng)險 對項目重要指標(biāo)評價及預(yù)測不充分的風(fēng)險	法律風(fēng)險 信用風(fēng)險
	項目公司（公私雙方）	借款主體還款能力不足風(fēng)險 擔(dān)保物流于形式風(fēng)險 債權(quán)虛置風(fēng)險 法人實體不明風(fēng)險
	項目公司（私營企業(yè)）	私人投資者管理能力、技術(shù)水平、還款能力不足的風(fēng)險	信用風(fēng)險
	銀行內(nèi)部	貸款決策失誤風(fēng)險	戰(zhàn)略風(fēng)險
		貸款負(fù)責(zé)人經(jīng)營不足風(fēng)險 管理不當(dāng)風(fēng)險 審批條件不落實	操作風(fēng)險
	全面	協(xié)議簽訂不當(dāng)	法律風(fēng)險
建設(shè)階段	項目	市場因素造成成本超支	市場風(fēng)險
		建設(shè)周期長，貸款回收緩慢	流動性風(fēng)險
	項目公司（私營企業(yè)）	技術(shù)、勞資糾紛等引起的成本超支 技術(shù)落后引發(fā)完工風(fēng)險 資金用途風(fēng)險 不可抗力造成工程停建	信用風(fēng)險
	項目公司（政府部門）	政策變動風(fēng)險	信用風(fēng)險 法律風(fēng)險
	項目公司（公私雙方）	協(xié)議不能執(zhí)行或有變動
	銀行內(nèi)部	貸后疏于管理風(fēng)險 信息不對稱造成難于管理	操作風(fēng)險
運(yùn)營維護(hù)階段	項目	產(chǎn)品價格調(diào)整	市場風(fēng)險
		項目低收益，貸款回收緩慢	流動性風(fēng)險
	項目公司（私營企業(yè)）	經(jīng)營管理風(fēng)險 不可抗力造成經(jīng)營活動停止	信用風(fēng)險
	項目公司（政府部門）	政策變動風(fēng)險	信用風(fēng)險 法律風(fēng)險
	項目公司（公私雙方）	協(xié)議不能執(zhí)行或有變動
	銀行內(nèi)部	貸后疏于管理風(fēng)險 信息不對稱造成難于管理	操作風(fēng)險
項目移交階段	銀行內(nèi)部	疏于管理風(fēng)險	操作風(fēng)險
	全面	協(xié)議不能執(zhí)行或有變動	信用風(fēng)險 法律風(fēng)險

　　資料來源：銀通智略

　　3商業(yè)銀行對PPP項目的風(fēng)險防范措施

　　1、建立專門PPP項目風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)

　　風(fēng)險管理水平體現(xiàn)了商業(yè)銀行的核心競爭力，良好的風(fēng)險管理是商業(yè)銀行創(chuàng)造價值的手段。體現(xiàn)在PPP項目中，良好的風(fēng)險管理首先需要設(shè)置專門針對PPP項目的風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)。這在國家大力投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、PPP融資模式廣泛應(yīng)用的今天是十分必要的。該機(jī)構(gòu)的專業(yè)性主要表現(xiàn)為兩個方面：首先是培養(yǎng)專門的PPP項目風(fēng)險管理人員。 PPP項目貸款具有其鮮明的特點(diǎn)，為了適應(yīng)這種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新興融資模式，銀行應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)一批具備項目融資相關(guān)知識的業(yè)務(wù)人員及管理人員，使其了解PPP 項目的特性及其特有的風(fēng)險因素，以提高銀行對PPP項目貸款的管理能力和水平。其次是建立專門適應(yīng)PPP項目的風(fēng)險管理流程。針對PPP項目特性，貸款銀行應(yīng)當(dāng)建立專門的風(fēng)險識別、評估、監(jiān)測和控制體系。如在風(fēng)險識別過程中，銀行需要從PPP項目的特殊組織模式角度考慮，建立一系列針對政府、私營企業(yè)和項目的風(fēng)險因素指標(biāo)，充分了解特許經(jīng)營協(xié)議的內(nèi)容，分析其中的風(fēng)險漏洞;為PPP項目建立專門的風(fēng)險評估模型，盡可能準(zhǔn)確計算可以量化的風(fēng)險、評估難以量化的風(fēng)險;在PPP項目的全過程中監(jiān)測各種可量化的關(guān)鍵風(fēng)險指標(biāo)，以及不可量化的風(fēng)險因素的變化和發(fā)展趨勢等。

　　2、建立全壽命周期的動態(tài)化管理理念

　　PPP 項目從立項到完工、運(yùn)營、移交，是一個科學(xué)的系統(tǒng)工程，各個階段相輔相成，這樣，上一個階段的風(fēng)險因素如果沒能得到很好的防范將直接對下個階段產(chǎn)生影響。并且在各個階段各個風(fēng)險因素之間也有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。銀行需建立針對項目全壽命的動態(tài)化管理理念，即在項目的整個壽命周期內(nèi)，考慮時間變化的因素，綜合考慮各個風(fēng)險因素，采取合理科學(xué)的風(fēng)險管理措施，將各個風(fēng)險管理單元統(tǒng)一起來進(jìn)行多元化、多層次、多角度的管理，統(tǒng)籌全局看風(fēng)險。風(fēng)險管理各個環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系并隨項目發(fā)展而呈現(xiàn)不斷向前滾動的趨勢，使得風(fēng)險管理覆蓋項目周期各個時間段，并充分考慮前后風(fēng)險因素的關(guān)聯(lián)。

　　3、重視貸前管理

　　PPP 項目周期長、資金投入量大，涉及的風(fēng)險因素多，銀行應(yīng)及早介入，全面掌握投資規(guī)模、工程投標(biāo)、資金預(yù)算等情況。盡管這樣銀行將面臨項目未能實施的風(fēng)險，但相對于后期融資階段相比，銀行只需投入很少的成本，只要項目能夠?qū)嵤?，將大大降低融資階段風(fēng)險管理的成本，從該筆貸款的全局考慮將起到事半功倍的效果。

　　4、完善對PPP項目貸款協(xié)議的管理

　　貸款協(xié)議是銀行進(jìn)行風(fēng)險管理的重要依據(jù)，也是銀行規(guī)避風(fēng)險的重要手段，完善對貸款協(xié)議的管理將在確保協(xié)議的合法性基礎(chǔ)上盡可能地達(dá)到銀行規(guī)避各類風(fēng)險的目的。風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)應(yīng)從以下幾個方面加強(qiáng)對貸款協(xié)議的管理：

　?、偈紫仁窃O(shè)置邏輯嚴(yán)密、有效的擔(dān)保體系

　　PPP 項目貸款風(fēng)險化解的核心環(huán)節(jié)，是由項目發(fā)起人、項目公司以及其他有利害關(guān)系的第三人向貸款人提供特定的擔(dān)保。貸款人防范風(fēng)險往往是通過一系列嚴(yán)密有效的擔(dān)保來實現(xiàn)的。通常應(yīng)該包括項目完工擔(dān)保、產(chǎn)品購買擔(dān)保及必要的物權(quán)擔(dān)保。另外針對特定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，銀行還可以要求政府對貸款人的利益作出承諾和擔(dān)保。

　?、谄浯问窃谫J款協(xié)議中確定風(fēng)險承擔(dān)限度

　　貸款人應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審讀項目發(fā)起人和政府所訂立的特許經(jīng)營協(xié)議，充分了解特許協(xié)議中如項目特性、特許權(quán)經(jīng)營的期限、政府承諾保障PPP項目權(quán)益的有關(guān)條款等。為使貸款人的收貸風(fēng)險減少，貸款人須明確規(guī)定支付貸款前必須具備的先決條件和明確各項風(fēng)險的承擔(dān)限度。

　　5、充分利用銀行風(fēng)險管理信息系統(tǒng)

　　為提升風(fēng)險管理的競爭優(yōu)勢，目前越來越多的銀行開始重視建立風(fēng)險管理信息系統(tǒng)。對于PPP項目這種周期長、風(fēng)險因素較多的項目貸款來說，能通過信息系統(tǒng)進(jìn)行風(fēng)險管理，其效率將會得到很大提高。銀行可以通過先進(jìn)的風(fēng)險管理信息系統(tǒng)，隨時更新風(fēng)險信息并及時作出分析和判斷，以適應(yīng)在PPP項目建設(shè)運(yùn)營的漫長過程中出現(xiàn)的各種風(fēng)險因素，并減小可能信息不對稱對銀行帶來的影響。

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