PPP項目的“天花板”——財政支出極限

發(fā)布日期：2015-12-09來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 PPP模式被認(rèn)為是解決當(dāng)前政府債務(wù)不斷擴(kuò)大與政府支出需求不斷擴(kuò)大二者矛盾的一條途徑。同時PPP模式也被認(rèn)為是破解公共建設(shè)項目供不應(yīng)求、供給效率低等問題的利器。但是實際上由于PPP項目的公益性，PPP項目的增加實則導(dǎo)致了政府隱性債務(wù)的增加，且過多的PPP項目存在，將會導(dǎo)致PPP的高效率發(fā)揮不出來。因此PPP項目的規(guī)模與數(shù)量應(yīng)控制在一定的范圍之內(nèi)才能充分發(fā)揮財政資金的作用,保證財政支出用在刀刃上。所以政府在安排PPP項目時需要考慮到其將給政府帶來的財政支出責(zé)任，并按照收支平衡的原則，充分考慮政府財政承受能力，為PPP 項目財政支出設(shè)置“天花板”。

　　 1財政支出前提

　　 (1) PPP項目的“安全閥”——財政承受能力論證

　　 中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇在接受中國財經(jīng)報記者采訪時表示：“開展PPP 項目財政承受能力論證相當(dāng)于為PPP 項目裝上了‘安全閥’，一方面為政府履行合同義務(wù)提供了重要保障，消除了民營資本的后顧之憂;另一方面有利于規(guī)范PPP 項目財政支出管理，有序推進(jìn)項目實施，有效防范和控制財政風(fēng)險，實現(xiàn)PPP 可持續(xù)發(fā)展。”【1】由此可見政府希望通過財政承受能力論證來識別并測算項目中的股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等在內(nèi)的PPP 項目全生命周期過程的財政支出責(zé)任，為項目當(dāng)前及今后的財政支出預(yù)算提供科學(xué)合理的依據(jù)并做出統(tǒng)籌規(guī)劃和安排。所以說財政承受能力論證是PPP項目成功運(yùn)作的保障，沒有通過財政承受能力論證的項目，是不宜選用PPP模式的。

　　 (2)中國式PPP成立的前提——物有所值+財政承受能力

　　 PPP 模式在英國等發(fā)達(dá)國家已經(jīng)開展多年，發(fā)展較為成熟，國外公共建設(shè)項目采用PPP模式考慮的首要原則就是物有所值。而中國必須依據(jù)我國的國情來制定PPP項目的前提條件。在 “經(jīng)濟(jì)新常態(tài)以及“一帶一路”的戰(zhàn)略背景下，我國既要加快公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)，但是也要權(quán)衡政府財政收支平衡。因此在對PPP項目進(jìn)行考核時就必須通過物有所值+財政承受能力論證，將每年因PPP 項目引起的財政支出從總量上給予限制，防止PPP 模式成為地方隱藏債務(wù)的炸彈【2】。

　　 2財政支出目標(biāo)

　　 (1)帶動社會資本的積極性

　　 將 PPP項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排是PPP 項目管理的核心，可以杜絕“體外循環(huán)”【1】，確保每年的財政資金全部納入到預(yù)算。此舉將會給PPP 項目投資者吃下一顆“定心丸”。也許之前會有投資者擔(dān)心PPP項目的回報風(fēng)險，但是現(xiàn)在這種風(fēng)險因為直接由財政預(yù)算安排，保障了PPP項目的有效還款。將 PPP 項目支出納入年度預(yù)算，也將意味著PPP項目的財政需接受各級人大的監(jiān)督，從而提升了項目運(yùn)營過程中的透明度，建立起政府良好的信譽(yù)體系，帶動社會資本的積極性，吸引更多的社會資本加入。

　　 (2)加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

　　 PPP項目財政支出納入年度預(yù)算，一方面破除了社會資本的疑慮，帶動了其積極性，提高了其對公共建設(shè)項目的建設(shè)熱情;另一方面財政支出為PPP項目建設(shè)“撥款加油”，保障了財政資金的落實，從而可以促進(jìn)PPP項目建設(shè)的順利實施。

　　 3PPP項目的財政支出責(zé)任

　　 根據(jù)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，本文總結(jié)了PPP項目全生命周期過程中的股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等財政支出責(zé)任及測算。

　　 (1)股權(quán)投資支出責(zé)任及測算

　　 主要指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔(dān)的股權(quán)投資支出責(zé)任。如果社會資本單獨(dú)組建項目公司，政府不承擔(dān)股權(quán)投資支出責(zé)任。股權(quán)投資支出應(yīng)當(dāng)依據(jù)項目資本金要求以及項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)合理確定。股權(quán)投資支出責(zé)任中的土地等實物投入或無形資產(chǎn)投入，應(yīng)依法進(jìn)行評估，合理確定價值。計算公式為：股權(quán)投資支出=項目資本金政府占項目公司股權(quán)比例

　　 (2)運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任及測算

　　 主要指在項目運(yùn)營期間政府承擔(dān)的直接付費(fèi)責(zé)任。不同付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)的運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任是不同的。政府付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)全部運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任，主要應(yīng)用于非盈利性項目;可行性缺口補(bǔ)助模式下，政府承擔(dān)部分運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任，主要用于準(zhǔn)經(jīng)營性項目;使用者付費(fèi)模式下，政府不承擔(dān)運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任，主要應(yīng)用于盈利性較強(qiáng)的項目。

　　 1)政府付費(fèi)模式的運(yùn)營補(bǔ)貼測算

　　 計算公式為：

　　 當(dāng)年運(yùn)營補(bǔ)貼支出數(shù)額=項目全部建設(shè)成本(1+合理利潤率)(1+年度折現(xiàn)率)^n/財政運(yùn)營補(bǔ)貼周期(年)+年度運(yùn)營成本(1+合理利潤)

　　 (n代表折現(xiàn)年數(shù)，財政運(yùn)營補(bǔ)貼周期指財政提供運(yùn)營補(bǔ)貼的年數(shù)，合理利潤率以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平為基準(zhǔn)結(jié)合項目的具體情況而定)

　　 2)可行性缺口補(bǔ)模式的運(yùn)營補(bǔ)貼測算

　　 計算式如下：

　　 當(dāng)年運(yùn)營補(bǔ)貼支出數(shù)額=項目全部建設(shè)成本(1+合理利潤率)(1+年度折現(xiàn)率)^n/財政運(yùn)營補(bǔ)貼周期(年)+年度運(yùn)營成本(1+合理利潤)—當(dāng)年使用者付費(fèi)數(shù)額

　　 (3)風(fēng)險承擔(dān)支出責(zé)任及測算

　　 是指項目實施方案中政府承擔(dān)風(fēng)險帶來的財政支出責(zé)任。通常情況下法律風(fēng)險、政策風(fēng)險、最低需求風(fēng)險以及因政府方原因?qū)е马椖亢贤K止等情況都由政府承擔(dān)財政支出責(zé)任。

　　 風(fēng)險承擔(dān)支出應(yīng)充分考慮各類風(fēng)險出現(xiàn)的概率和帶來的支出責(zé)任，可采用比例法、情景分析法及概率法進(jìn)行測算，計算式如下：風(fēng)險承擔(dān)支出數(shù)額=基本情景下財政支出數(shù)額基本情景出現(xiàn)的概率+不利情景下財政支出數(shù)額不利情景下財政支出概率+最壞情景下財政支出數(shù)額最壞情景下財政支出概率

　　 (4)配套投入支出責(zé)任及測算

　　 是指政府提供的項目配套工程等其他投入責(zé)任，通常包括土地征稅和整理、建設(shè)部分項目配套措施、完成項目與現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的對接、投資補(bǔ)助、貸款貼息等。配套投入支出應(yīng)依據(jù)項目實施方案合理確定。

　　 計算公式為：配套投入支出數(shù)額=政府?dāng)M提供的其他投入總成本—社會資本方支付的費(fèi)用

　　 4財政支出極限

　　 《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》稱，通過論證采用PPP模式的項目，各級財政部門應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。其中，地方政府每年全部PPP項目從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例不應(yīng)超過10%，各地可根據(jù)實際情況制定具體比例【4】。根據(jù)財政預(yù)算報告，2015年中國地方一般公共預(yù)算支出14.60萬億元，10%則為1.46萬億元，這部分財政資金將會帶動2萬億元以上社會資本【3】。

　　 6設(shè)置財政極限的作用

　　 (1)PPP項目中政府的好幫手

　　 《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》規(guī)定10%的公共預(yù)算支出上限，一方面是防止PPP 項目增加政府隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)，明確界定政府在PPP項目中的資金支出責(zé)任;另一方面，希望通過設(shè)置財政資金支出極限并將其納入年度預(yù)算，給社會資本吃下定心丸，提高其對PPP項目建設(shè)的積極性，從而促進(jìn)項目更加高效的實施。促進(jìn)社會效益、政府、社會資本三方共贏目標(biāo)的實現(xiàn)。

　　 (2)PPP項目的過濾器

　　 財政支出有了額度限制，將有效防止PPP 項目規(guī)模過大、投資過熱，將PPP項目的發(fā)展規(guī)模和數(shù)量限定在合理的區(qū)間。同時還可以使得地方政府高效利用財政資金，迫使其淘汰一些低效的、不重要的 PPP項目，優(yōu)先發(fā)展較為緊迫、質(zhì)量較高的PPP項目，減少業(yè)界一直擔(dān)心的投資低效甚至無效問題的發(fā)生，防范可能出現(xiàn)的財政風(fēng)險【1】，從而保障財政投資用在刀刃上，促進(jìn)PPP項目高效快速的發(fā)展。

　　 總結(jié)

　　 隨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的提出、一帶一路戰(zhàn)略的落地以及政府債務(wù)危機(jī)的不斷加深，使得PPP項目掀起了新一輪熱潮。但是PPP項目的規(guī)模和數(shù)量并不是越多越好，其規(guī)模必須控制在一定范圍內(nèi)，否則會增加政府的隱性債務(wù)，并導(dǎo)致PPP項目效率不高。但是這個范圍到底是多大?具體就要看各年份的財政支出預(yù)算，用于PPP項目的只能占其中的10%。從而保障了PPP項目的建設(shè)不是跟風(fēng)狂潮，而是真正必須的、有效的、優(yōu)先發(fā)展的項目才能被列入到PPP項目大家庭的行列。

　　 參考文獻(xiàn)

　　 [1]本報記者 徐麗紅.財政承受能力論證為PPP裝上“安全閥”[N].中國財經(jīng)報,2015-04-18001.

　　 [2]黃徐會. PPP模式下財政承受能力研究——基于英國的實證分析[J].地方財政研究,2015,08:37-43

　　 [3]萬億財政資金支持PPP項目 公共預(yù)算只準(zhǔn)拿一成[J].中國政府采購,2015,05:10.

　　 [4]政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引.財金〔2015〕21號.2015,04,07.

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