PPP項目的止血針：提前終止補(bǔ)償

發(fā)布日期：2016-01-07來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 PPP項目的提前終止條款是財政部頒發(fā)的PPP項目合同指南中的重要內(nèi)容，對PPP項目的實施而言多了一重保障，既使社會資本方在項目建設(shè)和運(yùn)營階段規(guī)避部分風(fēng)險，增加社會資本投身PPP項目的熱情;同時事先制定項目提前終止時責(zé)任分擔(dān)的規(guī)則和補(bǔ)償分配，亦可避免在發(fā)生提前終止時政府方和社會資本方的互相推諉。PPP項目的提前終止就同一個受了傷的患者，而PPP項目的提前終止補(bǔ)償則猶如一劑止血針，給予傷者及時的補(bǔ)救。

　　 PPP項目提前終止是PPP項目的一道傷口

　　 PPP項目的期滿移交標(biāo)志著PPP項目的成功，但難免發(fā)生一些造成PPP項目提前終止的事由。PPP項目的提前終止猶如一道傷口，對政府方和社會資本方來說都會造成損失。財政部在其發(fā)布的《PPP項目合同指南》(試行)中指出可能導(dǎo)致PPP項目提前終止的四種事由即政府方違約事件、項目方違約事件、政府方選擇終止和不可抗力事件[1]，而這些事由導(dǎo)致PPP項目提前終止的情形可能為無法繼續(xù)建設(shè)或在運(yùn)營階段失敗，最后在運(yùn)營期滿之前造成PPP項目合同終止或政府對項目進(jìn)行回購。例如，湖南某電廠項目于上世紀(jì)90年代與西方某跨國能源投資公司簽訂了特許權(quán)協(xié)議，項目前期進(jìn)展良好。但此時某些西方大國(包括中標(biāo)公司所在國)轟炸我駐南斯拉夫大使館，對中國主權(quán)形成了嚴(yán)重的實質(zhì)上的侵犯。國際政治形勢的突變，使得投標(biāo)人在國際上或中國的融資都變得不可能，從而使該項目在建設(shè)階段便提前終止。再如長春匯津污水處理廠項目，該項目由匯津公司與長春市排水公司于2000年3月簽署《合作企業(yè)合同》，設(shè)立長春匯津污水處理有限公司，同年長春市政府制定《長春匯津污水處理專營管理辦法》。2000年底，項目投產(chǎn)后合作運(yùn)行正常。然而，從2002年年中開始，排水公司開始拖欠合作公司污水處理費(fèi)，長春市政府于2003年2月28日廢止了《管理辦法》，2003年3月起，排水公司開始停止向合作企業(yè)支付任何污水處理費(fèi)。經(jīng)過近兩年的法律糾紛，2005年8月最終在運(yùn)營期未結(jié)束前由長春市政府回購而結(jié)束。

　　 PPP項目提前終止補(bǔ)償是PPP項目提前終止的止血針

　　 提前終止補(bǔ)償包含了責(zé)任的分擔(dān)與補(bǔ)償?shù)姆峙鋬蓚€含義。責(zé)任分擔(dān)在PPP項目中可分為政府方承擔(dān)、社會資本方承擔(dān)和雙方共同承擔(dān)。亓霞通過對16個失敗的PPP項目案例匯總分析，總結(jié)出中國PPP項目的主要有13類風(fēng)險：法律變更風(fēng)險、審批延誤風(fēng)險、政治決策失誤/冗長風(fēng)險、政治反對風(fēng)險、政府信用風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險、融資風(fēng)險、市場收益不足風(fēng)險、項目唯一性風(fēng)險、配套設(shè)備服務(wù)提供風(fēng)險、市場需求變化風(fēng)險、收費(fèi)變更風(fēng)險、腐敗風(fēng)險。[2]識別這些PPP項目提前終止的影響因素對于PPP項目提前終止的責(zé)任分擔(dān)意義重大。如前面所提到長春匯津污水處理廠項目的提前終止就是政府信用風(fēng)險所引起的，因此其提前終止的責(zé)任也由政府方承擔(dān)，最后以長春市政府回購項目而結(jié)束。又如中國第二個水務(wù)PPP項目北京第十水廠，項目招標(biāo)本該半年就結(jié)束，但論證蘇伊士聯(lián)合體標(biāo)書法律效力，卻花了近一年時間;隨后又在論證蘇伊士聯(lián)合體標(biāo)書有效性的期間，整個北京水務(wù)市場供需開始倒掛， 用水量出現(xiàn)下降;在諸多變數(shù)之下，外資聯(lián)合體中途退出，建設(shè)成本一路飆漲導(dǎo)致PPP項目持續(xù)了16年才建成，而這些是由于審批延誤風(fēng)險、政治決策失誤/冗長風(fēng)險、市場需求變化風(fēng)險等風(fēng)險因素綜合造成的。

　　 補(bǔ)償分配是PPP項目提前終止時最為核心的關(guān)切。在財政部頒布的PPP項目合同指南中，對于政府回購補(bǔ)償也是從三方面進(jìn)行了安排，若是政府方違約事件、政治不可抗力以及政府方選擇終止造成的提前終止，其一般補(bǔ)償原則是確保項目公司不會因項目提前終止而受損或獲得額外利益;若是項目公司違約事件，其一般補(bǔ)償原則是盡可能避免政府不當(dāng)?shù)美⑶夷軌蛭谫Y方的項目融資;若是自然不可抗力，其一般補(bǔ)償原則是由雙方共同分?jǐn)傦L(fēng)險，補(bǔ)償范圍一般會包括未償還融資方的貸款、項目公司股東在項目終止前投入項目的資金以及欠付承包商的款項。這對于發(fā)生提前終止的PPP項目而言無異于一劑止血針，能夠在最快的時間里為政府方和社會資本方的損失止血。

　　 PPP項目提前終止補(bǔ)償這劑止血針的藥效還需加強(qiáng)

　　 由于發(fā)達(dá)國家運(yùn)用BOT模式較早，因此政府對BOT模式的管理方式也較為成熟，對于提前終止條款都在其出臺的相關(guān)法規(guī)政策或標(biāo)準(zhǔn)化特許權(quán)協(xié)議中給予了詳細(xì)規(guī)定，要求公司雙方訂立的合同必須包含提前終止所產(chǎn)生的后果，根據(jù)不同的提前終止原因，分別界定出提前終止發(fā)生的情況、公私雙方的權(quán)利以及具體操作程序，同時提出提前終止補(bǔ)償?shù)倪m用規(guī)則和計算方法。例如韓國國家戰(zhàn)略和財務(wù)部于2009年頒布的“私人參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本計劃(Basic Plan forPrivate Participation in Infrastructure)”;英國財政部于2012年頒布的“PF2合同標(biāo)準(zhǔn)草案”;美國財政部頒發(fā)的“項目特許經(jīng)營協(xié)議條件和條款匯編(Complicationof PPP Terms and Conditions of Contract)”。

　　 除此之外，英國國家戰(zhàn)略和財務(wù)部(Ministry ofStrategy and Finance)于2009年頒布的“基礎(chǔ)設(shè)施公私合作項本計劃”和韓國國家戰(zhàn)略和財務(wù)部于2009年頒布的“私人參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本計劃(Basic Plan forPrivate Participation in Infrastructure)”還規(guī)定了政府應(yīng)該回購項目的具體行為。

　　 目前我國所頒發(fā)的“政府和社會資本合作模式操作指南(試行)”和“PPP項目合同指南(試行)”中雖然有提前終止條款，但并未詳細(xì)規(guī)定提前終止的界定方式，以及提前終止補(bǔ)償?shù)倪m用規(guī)則和計算方法。因此， PPP項目提前終止補(bǔ)償這劑止血針的藥效還需加強(qiáng)。

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