如何采用PPP模式建設(shè)地下綜合管廊

發(fā)布日期：2016-02-29來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　地下綜合管廊，又叫綜合管溝或共同溝，是通過將電力、通信、給水、供熱、制冷、中水、燃?xì)?、垃圾真空管等兩種以上的管線集中設(shè)臵到道路以下的同一地下空間而形成的一種現(xiàn)代化、科學(xué)化、集約化的城市基礎(chǔ)設(shè)施。由于管線自身特點(diǎn)以及相應(yīng)的建設(shè)成本的影響，目前已建成的綜合管廊中，大都包括電力、通信、給水、供熱和中水管道，較少包括燃?xì)?必須單獨(dú)建立艙室并添加專門的配套設(shè)施)、污水、雨水管道(若為重力管道，需有一定的坡度，并且添加專門的配套設(shè)施)。管廊一般需要建設(shè)附屬設(shè)施系統(tǒng)，包括消防系統(tǒng)、通風(fēng)系統(tǒng)、供電系統(tǒng)、照明系統(tǒng)、監(jiān)控管理系統(tǒng)、排水系統(tǒng)、標(biāo)識(shí)系統(tǒng)等。

　　地下綜合管廊分為干線管廊、支線管廊、纜線管廊、混合式管廊四種。干線管廊容納市政管線主干網(wǎng)，不連接用戶。支線管廊是連接干線與用戶的重要紐帶。纜線管廊為僅收容電力、電信纜線的小型管廊，采用淺埋溝道方式建設(shè)?；旌鲜焦芾葎t為上述一種或幾種管廊的混合。

　　地下管廊具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性。雖然各管線單位是地下管廊的直接使用者，但地下管廊建設(shè)的最大受益者是社會(huì)公眾，具有很強(qiáng)的外部性，需要政府部門牽頭發(fā)起項(xiàng)目。其建設(shè)過程中涉及到的各方主要包括：1)政府部門，其負(fù)責(zé)管廊統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)和管理;2)管線單位，屬于綜合管廊的使用者，承擔(dān)具體某條管線的建設(shè)，支付空間使用費(fèi)和管線維護(hù)費(fèi);3)社會(huì)公眾，是地下管廊的主要受益者，其帶來城市環(huán)境的改善、減少反復(fù)開挖的影響、降低災(zāi)害損失等。

　　與傳統(tǒng)管線鋪設(shè)方式相比，地下綜合管廊優(yōu)勢明顯。地下綜合管廊可以節(jié)省城市用地、延長管線使用壽命、改善城市環(huán)境、降低管線維護(hù)成本，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一信息系統(tǒng)和智慧管理，增強(qiáng)城市防災(zāi)抗災(zāi)能力。綜合考慮直接效益與外部效益，公共管廊與傳統(tǒng)直埋法相比，有利于實(shí)現(xiàn)全社會(huì)效益最大化。用好地下空間資源，提高城市綜合承載能力，滿足民生之需，而且可以帶動(dòng)有效投資、增加公共產(chǎn)品供給，提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力。

　　地下綜合管廊進(jìn)入大規(guī)模建設(shè)時(shí)期，成為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長工具之一

　　隨著中國新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，過去城市建設(shè)只重地上、不重地下的弊端逐漸暴露出來，現(xiàn)有管道老化嚴(yán)重,城市內(nèi)澇問題頻發(fā)。2013年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》，要求用3年左右時(shí)間，在全國36個(gè)大中城市全面啟動(dòng)地下綜合管廊試點(diǎn)工程;中小城市因地制宜建設(shè)一批綜合管廊項(xiàng)目。隨后政府出臺(tái)多項(xiàng)文件，集中力量支持我國地下綜合管廊建設(shè)。

　　2014年6月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》，明確2015年底前，完成城市地下管線普查，建立綜合管理信息系統(tǒng)，編制完成地下管線綜合規(guī)劃：用10年左右時(shí)間，建成較為完善的城市地下管線體系。我們認(rèn)為，在該《指導(dǎo)意見》以及后續(xù)政策陸續(xù)出臺(tái)的背景下，城市綜合管網(wǎng)建設(shè)將迎來發(fā)展新機(jī)遇。按此前住建部的預(yù)測，假設(shè)我國每年能建8000公里的管廊，將帶來約1萬億元的投資。如果加上拉動(dòng)的鋼材、水泥、機(jī)械設(shè)備等方面的間接投資，對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用將更加明顯。

　　今年以來，經(jīng)濟(jì)下滑風(fēng)險(xiǎn)加劇，地下綜合管廊作為關(guān)系國計(jì)民生的重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為政府基建投資的著力點(diǎn)之一。今年1月以來，財(cái)政部住建部等部門通過下發(fā)文件、組織培訓(xùn)會(huì)議、財(cái)政補(bǔ)貼等多種形式推動(dòng)地下管廊建設(shè)，調(diào)動(dòng)地方政府熱情。沈陽蘇州等10個(gè)示范城市將率先開始建設(shè)，預(yù)計(jì)城市地下管廊建設(shè)將帶來萬億級(jí)別投資，對(duì)經(jīng)濟(jì)起到明顯的拉動(dòng)作用。

　　海綿城市建設(shè)重點(diǎn)之一也是地下管網(wǎng)系統(tǒng)。財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建筑部、水利部組織了2015 年海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市評(píng)審工作，廈門、武漢等16 個(gè)城市入選，地下管廊建設(shè)是海綿城市建設(shè)的重要組成部分。中央財(cái)政對(duì)地下綜合管廊試點(diǎn)城市給予專項(xiàng)資金補(bǔ)助，一定三年，具體補(bǔ)助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，充分顯示對(duì)于地下管廊建設(shè)的重視。

　　PPP將是未來地下綜合管廊的主要模式

　　發(fā)達(dá)國家和地區(qū)已形成了較成熟的地下管廊建設(shè)投融資模式。法國、英國等歐洲國家地下管廊的建設(shè)成本主要由政府承擔(dān)，通過出租方式回收成本。日本、臺(tái)灣地區(qū)地下管廊建設(shè)的投融資模式則主要由政府和管線單位共同承擔(dān)。

　　目前我國已建成的地下管廊主要由政府或者政府投融資平臺(tái)作為出資方建設(shè)而成。采取EPC或者BT模式較多，但由于國家目前禁止BT模式，PPP模式將成為未來地下綜合管廊建設(shè)的主要模式。在我國已建成的收費(fèi)地下管廊中，收費(fèi)主要考慮直埋成本和運(yùn)營費(fèi)用分?jǐn)?。我國部分已建成的地下管廊是不收費(fèi)的，靠政府補(bǔ)貼運(yùn)營。而收費(fèi)的地下管廊主要是向入廊的管線公司收費(fèi)，收費(fèi)模式主要有兩種：一次性收取入廊費(fèi)和運(yùn)營期每年收取維護(hù)費(fèi);運(yùn)營期收取租金，租金考慮直埋成本、運(yùn)營期維護(hù)管理費(fèi)用等。

　　從2014年下半年以來，財(cái)政部力推PPP 項(xiàng)目，尤其是2014年9月，《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(76號(hào)文)發(fā)布之后，財(cái)政部將PPP作為一項(xiàng)重要的模式予以推廣。PPP模式將是未來基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主流投融資渠道之一。2015年4月21日，國務(wù)院通過了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，更是為PPP模式的順利推廣打下了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。發(fā)改委、財(cái)政部出臺(tái)多項(xiàng)文件大力推進(jìn)PPP 模式，并出臺(tái)實(shí)踐層面操作指南。財(cái)政部確定30個(gè)PPP示范項(xiàng)目，總投資約1800億元。多份國家層面指導(dǎo)意見的頒布對(duì)PPP 模式的推廣起到從上至下的引領(lǐng)作用，預(yù)計(jì)未來政府基建和市政領(lǐng)域的增量項(xiàng)目將全面轉(zhuǎn)向PPP模式。各地方陸續(xù)公布的PPP示范項(xiàng)目中不乏綜合管廊的身影。

　　地下管廊作為準(zhǔn)公共品，預(yù)計(jì)未來所有管廊項(xiàng)目將以PPP模式為主。例如，10個(gè)試點(diǎn)城市規(guī)劃未來3年總投資351億元，其中中央財(cái)政投入102億元，地方政府投入56億元，拉動(dòng)社會(huì)投資約193億元。發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫中，目前共有13個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資約100億元。作為首批試點(diǎn)城市的蘇州也已由城投公司牽頭，與供電、水務(wù)、電信、移動(dòng)、聯(lián)通、江蘇有線6家公司共同出資組建了蘇州城市地下綜合管廊開發(fā)有限公司，作為市區(qū)范圍內(nèi)地下綜合管廊投資建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施主體，被授予特許經(jīng)營權(quán)25年。根據(jù)另一試點(diǎn)城市六盤水的項(xiàng)目招標(biāo)方案，擬建設(shè)管廊長度39.65公里，項(xiàng)目金額29.9億元，中央財(cái)政補(bǔ)助、地方政府配套資金、社會(huì)資本投資、銀行貸款等是其主要資金來源。

　　當(dāng)然，鑒于國內(nèi)PPP尚不成熟，預(yù)計(jì)實(shí)際進(jìn)展不會(huì)太快。地下管廊作為準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，能否順利簽約落地關(guān)鍵在于能否保證社會(huì)資本獲得合理回報(bào)，在模式成熟之前社會(huì)資本會(huì)相對(duì)謹(jǐn)慎，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的項(xiàng)目和回購期限長的項(xiàng)目。未來保障社會(huì)資本合理回報(bào)的可能措施包括：1)強(qiáng)制新建管廊區(qū)域所有管線入廊。7月28日國務(wù)院會(huì)議要求已建管廊地區(qū)管線必須入廊，這一政策若嚴(yán)格執(zhí)行，將有效提高入廊率。2)通過行政手段加大直埋成本，比如昆明市《道路管理?xiàng)l例》規(guī)定，昆明政府對(duì)于道路開挖實(shí)行嚴(yán)格的審批限制，并且對(duì)于開挖道路的單位實(shí)行嚴(yán)格的行政處罰。3)允許向管線公司收取更高的入廊費(fèi)。目前入廊費(fèi)主要是按直埋成本法確定，并未考慮管線公司獲得的其他較難量化的收益，比如在綜合管廊中，節(jié)省了傳統(tǒng)直埋法下由于沒有監(jiān)測而產(chǎn)生的漏氣漏水損失，節(jié)省了維修或擴(kuò)建時(shí)由于重復(fù)開挖而支付更高的維護(hù)費(fèi)用，入廊降低了管線更換的頻率。因此，可以在直埋費(fèi)用的基礎(chǔ)上按照一定比例量化收取管線公司獲得的其他收益，加入到入廊費(fèi)中。4)加大補(bǔ)貼力度。比如提供更高的政府補(bǔ)貼，為管廊建設(shè)提供開發(fā)性低息貸款，項(xiàng)目公司收益免稅等其他補(bǔ)貼方式。

　　地下綜合管廊建設(shè)的PPP模式探討

　　從PPP的角度看，如果要確保投資人的合理回報(bào)，需要考慮建設(shè)成本、運(yùn)營成本與管廊收入的平衡。從地下綜合管廊的項(xiàng)目特點(diǎn)及現(xiàn)金流量分析，由于城市綜合管網(wǎng)建設(shè)前期需要大量資金的投入，而向用戶——水、電、煤氣等運(yùn)營企業(yè)收取的租用費(fèi)用不宜過高(否則運(yùn)營企業(yè)沒有動(dòng)力進(jìn)入綜合管網(wǎng))，使用者(管線單位)付費(fèi)不足以覆蓋地下綜合管廊的建設(shè)成本，地下綜合管廊項(xiàng)目屬于使用者付費(fèi)及政府提供可行性缺口補(bǔ)貼的準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目。

　　根據(jù)我們在PPP項(xiàng)目中的操作經(jīng)驗(yàn)，地下綜合管廊建設(shè)若采用PPP模式運(yùn)作，可以通過以下幾種模式進(jìn)行：

　　1、BOT模式(建設(shè)-運(yùn)營-移交)

　　在BOT模式下，政府與社會(huì)投資人簽訂BOT協(xié)議，由社會(huì)投資人設(shè)立項(xiàng)目公司(“項(xiàng)目公司”)具體負(fù)責(zé)地下綜合管廊的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營，并在運(yùn)營期滿后將管廊無償移交給政府或政府指定機(jī)構(gòu)。運(yùn)營期內(nèi)，政府授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán)，項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營期內(nèi)向管線單位收取租賃費(fèi)用，并由政府每年度根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營情況進(jìn)行核定并通過財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予項(xiàng)目公司可行性缺口補(bǔ)助。

　　其中，項(xiàng)目公司向管線單位收取的租賃費(fèi)用可以包括兩方面：一是管廊的空間租賃費(fèi)用，如電力單位等管線鋪設(shè)專業(yè)性要求較高的，可以租用管廊的空間，自行鋪設(shè)和管理管線;二是管線的租賃費(fèi)用，如供水、供熱等單位可直接租用管廊內(nèi)已經(jīng)鋪設(shè)好的管線進(jìn)行使用，由項(xiàng)目公司進(jìn)行維護(hù)和管理。

　　具體模式如下圖所示：

　　2、TOT模式

　　對(duì)于政府現(xiàn)有的存量項(xiàng)目，可以采用TOT模式進(jìn)行運(yùn)作。在TOT模式下，政府將項(xiàng)目有償轉(zhuǎn)讓予項(xiàng)目公司，并授予項(xiàng)目公司一定期限的特許經(jīng)營權(quán)，特許期內(nèi)項(xiàng)目公司向管線單位收取租賃費(fèi)、并由政府提供可行性缺口補(bǔ)助，特許期滿項(xiàng)目公司再將管廊移交予政府或政府指定機(jī)構(gòu)。具體模式與BOT類似。

　　3、BOO模式(建設(shè)-擁有-運(yùn)營)

　　在BOO模式下，政府與社會(huì)投資人簽訂BOO協(xié)議，由社會(huì)投資人設(shè)立項(xiàng)目公司具體負(fù)責(zé)地下綜合管廊的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營，政府同時(shí)授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán)，項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營期內(nèi)向管線單位收取租賃費(fèi)用，并由政府向其提供可行性缺口補(bǔ)助。特許期滿后地下綜合管廊的產(chǎn)權(quán)屬于項(xiàng)目公司所有，項(xiàng)目公司可以通過法定程序再次獲得特許經(jīng)營權(quán)，或?qū)⒐芾瘸鲎庥杵渌偟锰卦S經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營者。

　　4、BLT模式(建設(shè)-租賃-移交)

　　在BLT模式下，政府與社會(huì)投資人簽訂BLT協(xié)議，由社會(huì)投資人設(shè)立項(xiàng)目公司具體負(fù)責(zé)地下綜合管廊的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)，建成后由項(xiàng)目公司租賃予政府或其指定實(shí)體，由政府負(fù)責(zé)經(jīng)營和管理，政府向項(xiàng)目公司支付租賃費(fèi)用。租賃期滿后，項(xiàng)目公司將管廊移交給政府或政府指定機(jī)構(gòu)。具體模式如下圖所示：

　　在國務(wù)院最新規(guī)定出臺(tái)之前，BLT模式有其適用空間。但在最新的政策環(huán)境下，如果出租給政府，政府收取入廊費(fèi)，則和現(xiàn)有的規(guī)定沖突。

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